具体而言，自然资源有偿使用的特征体现在以下3个方面。

一是有偿使用体现了宪法和法律框架下所有权和使用权相分离的权利安排。如《土地管理法》对国有土地使用权权能的设定、《矿产资源法》确立的探矿权、采矿权制度等，都是对使用权与所有权分离作出的重要制度安排。

二是体现了自然资源使用制度改革的基本取向。1988年发布的《土地管理法》规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。之后相继出台的一系列相关法律法规等，建立了国有土地使用权划拨、出让、转让、出租等市场交易制度。此外，矿业权、水权等也在经历从无偿取得到有偿使用的过程，海洋资源有偿使用和市场化配置也在酝酿中。可以清晰地看出，市场配置资源的改革方向促进了自然资源资产有偿使用范围的不断扩展，制度不断完善。

三是有偿使用的核心是运用价格形成机制促进自然资源的有效利用。市场配置的核心就是价格，国有建设用地划拨、出让、租赁、作价出资（入股），矿业权出让和转让，水权交易、海域使用权转让等，其核心就是价格机制，这也是自然资源市场化配置的改革取向。

从不同的标准和视角来看，国有的土地、矿产、森林、草原、水和海洋6类自然资源资产有偿使用政策，在所有制性质、权利类型、权能形式、配置方式、价格机制等方面，存在较大的差异性。

一是从所有制性质上划分，自然资源主要划分为公有制和国有制两类。其中，土地资源、森林资源和草原资源实行社会主义公有制，表现为全民所有和集体所有两种公有制形式；矿产、水、海域资源实行国有制。二是从所有权与使用权分离程度划分，自然资源资产可分为使用权有偿取得和无偿取得两类。三是从自然资源用益物权再配置上划分，不同自然资源资产的权利形式和权能内容存在较大差异，国有土地使用权可以转让、出租和设定抵押，权能内容最为丰富和完善；《矿业权出让转让管理暂行规定》对矿业权转让、出租、抵押的制度设计初步形成，明确了矿业权的用益物权和担保物权，但未上升为法律；水权交易制度目前还停留在规范性文件和试点探索层面。四是从市场化程度来看，土地市场体系基本完备，市场发育较为成熟，市场化程度相对较高；矿业权市虽然市场基础较弱，但发展迅速，矿业权一级市场和二级市场已基本形成；水权交易制度改革起步较晚，政策体系还未完善；用海用岛在市场化配置的法律体系建构、交易服务平台搭建等方面，还存在各种缺失；林权市场处于起步阶段，还是属于一个需要培育的市场。

按照“看齐”“补齐”原则完善自然资源资产有偿使用政策体系

一是“看齐”。在现行自然资源资产有偿使用法律政策中，国有土地有偿使用的法律政策涵盖宪法、法律、行政法规和地方性法规、部门规章，法律体系最完善。比较而言，矿产、森林、草原、水、海域海岛等其他5类资源资产的有偿使用制度建设，均没有达到国有土地有偿使用制度那样完善、系统和丰富的程度。因此，在推进自然资源有偿使用制度改革工作中，顶层设计上应适用“看齐”原则，即以国有建设用地使用权有偿使用的法律政策体系为基准，其他5类自然资源资产的法律政策，应找出“短板”和“缺项”向土地出让制度看齐。

二是“补齐”。具体来说，就是以国有建设用地有偿使用涉及的法律政策为标准，通过“立、改、释”，研究制定“补齐”矿产、森林、草原、水、海域海岛等5类资源资产有偿使用的相关法律政策。

所谓“统分结合”架构，就是对自然资源资产有偿使用政策的目的、依据、原则、目标，以及对有偿使用的监督管理、法律责任进行统一规定，即“统”；而对6类自然资源资产有偿使用的实体性内容，如有偿使用的范围、条件、程序、价格、收益等分别分类设计具体规定，即“分”。

一是加快研究制定各类自然资源资产有偿使用政策，以规定、通知、意见、措施等形式形成规范性文件，纳入时间表，有计划地形成一大批政策性成果。二是整合和重构自然资源管理行政法规和部门规章，充分体现有偿使用内容。对中央明确要求推进有偿使用的自然资源，在修订整合出台自然资源管理方面的部门规章中，要及时、充分地体现有偿使用和市场配置的内容，推动自然资源资产有偿使用政策进入法治化轨道。

（作者分别为北京房山新城投智汇公司董事长、总经理）